Проблемы освоения техногенных образований и возможные пути их решения.

Проблема освоения техногенных образований в настоящее время приобрела большую актуальность, так как более чем за двухсотлетний период функционирования горнодобывающей промышленности и связанных с ней перерабатывающих производств их накопилось огромное количество различных типов и видов, и в том числе, потенциально вредоносных для окружающей среды.

В статье Д.И. Целюка и И.Н. Целюка («Разведка и охрана недр» №12 за 2019г) приведена оценка о размещении более 60 млн. т продуктов обогащения золотосодержащих руд в отвалах и накопителях только Восточной Сибири. Также, в этой статье указывается, что в хвостах одной Советской ЗИФ за период применения ртутной амальгамации накопилось порядка 94 т ртути. При желании легко можно найти достаточное количество публикаций, в которых с разных сторон рассматриваются аспекты техногенного экологического “наследия” горноперерабатывающей промышленности.

Мы понимаем, что задача освоения и переработки отходов горного производства не нова. Те кто помнит из детства сказы Павла Петровича Бажова, помнят и истории о том, что «богатства недр из отходов пополнятся будут и бережное отношение к природе возобладает». Однако, ни во времена Советской власти, ни в современных условиях переработкой отвалов и хвостов никто серьезно не занимается. Заинтересованность в освоении Техногенных образований и продуктов переработки в настоящее время стали проявлять недропользователи, уже имеющие на своем балансе отвалы и хвостохранилища. И в первую очередь это крупные и социально ответственные компании. При их возможностях и ресурсах они должны и могут решить проблемы переработки техногенных образований. Но им нужно дать такую возможность, подготовить соответствующий пакет документов, внести необходимые изменения в уже действующие законы и подзаконные акты, подготовить новые, нацеленные именно на вовлечение в промышленный оборот техногенных образований.

Однако на территории старых горнорудных районов имеется достаточно большое количество техногенных образований, созданных предприятиями, которые давно перестали существовать. И не все из этих отвалов, хвостохранилищ и заброшенных территорий старых горных разработок стоят на учёте, как потенциально перспективные или, что более важно, опасные объекты. Подходы к освоению таких объектов находятся в числе нерешенных вопросов и, прежде всего, из-за несовершенства действующего законодательства, о чем уже упоминалось выше. Действующая нормативная база не выделяет техногенные образования в самостоятельный специфический объект недропользования и предлагает подходить к ним с теми же лекалами, что и к природным объектам, и месторождениям. Кстати, этим же недостатком страдают предлагаемые методические подходы к изучению и оценке техногенных объектов, а также и технологические решения по освоению таких объектов, что практически всегда приводит к низкому извлечению полезных компонентов и убыточной экономике проектов.

Известна информация о том, что действия по совершенствованию закона «О недрах» предпринимаются группой активных «единомышленников». Их усилиями эти вопросы наконец-то были выведены на уровень Государственной Думы и Совета Федерации. Так или иначе должно последовать какое-то решение. Но проблема в том, что специалисты в этой группе представлены в основном одним сектором золотодобытчиков – россыпниками. В результате предлагаемые поправки нацелены на облегчение именно их деятельности и часто расписаны, как инструкции прямого действия. При этом не учитываются нюансы освоения таких объектов, как лежалые хвосты обогатительных фабрик и отвалы бедных руд. Представляется целесообразным собственно в закон «О недрах» внести принципиальные ключевые поправки, выделив класс техногенных объектов и определив правовой статус полезных ископаемых, извлекаемых из недр до проведения Государственной экспертизы. Ведь даже в реальном производстве не каждый поисковый проект заканчивается подсчётом балансовых запасов. По экономическим параметрам на дату подсчета они могут иметь статус забалансовых или вовсе нерентабельных. Однако при этом при проведении поисковых и оценочных работ (особенно при отборе валовых и технологических проб) пусть и не в незначительных количествах, но извлекаются полезные ископаемые. Кто их собственник? Как реализовывать? И в этом тоже остается нерешенный вопрос определения их правового статуса.

Таким образом крайне важно решение хотя бы двух ключевых вопросов, которое выражается во внесении правок в действующую редакцию статьи 10.1 п. 3 и статьи 1.2. абзац 3 Федерального закона от 21.02.1992 (ред. от 27.12.2019) № 2395-1 “О недрах”. Прочие положения, уточняющие порядок лицензирования, оценки и другое, должны определятся подзаконными актами (постановления правительства, приказы МПР).

Следует отметить, что проблема обеспечения нормативными документами процесса освоения техногенных образований упирается в отсутствие общепринятой всеми участниками их классификации. Существует небольшое количество публикаций в которых рассматриваются вопросы классификации техногенных образований и методические подходы к их оценке. Но нет ни одной общепринятой, утвержденной органом, регулирующим отношения недропользования. В основе вышеизложенных положений лежат наблюдения за опытом оценки, экспертизы и освоения техногенных объектов в Красноярском крае (отвалы бедных марганцевых руд Мазульского месторождения, хвосты Артемовской ЗИФ, техногенная россыпь платиноидов р. Наледная в Норильском районе, отвалы золотосодержащих руд Богунайского ЗРУ) и Центрально Сибирском регионе. Так же этот опыт показывает, что в отсутствии общепринятой классификации и методических подходов, трудности испытывают как недропользователи, так и контролирующие и регулирующие органы власти.

Подходы к классификации техногенных образований могут быть различными, однако, представляется целесообразным выделение четырех крупных классов которые требуют своих специфических подходов и технологических решений:

  • Отвалы бедных руд;
  • Лежалые хвосты обогатительных фабрик;
  • Отвалы отходов переработки (шлакоотвалы);
  • Отвалы, образованные в результате отработки россыпей.

В отношении объектов, относимых к последнему классу, стоит прояснить ряд вопросов. Вопросы эти обусловлены активизацией лицензирования, вызванной появлением Приказа МПР №583 и, как следствие активизацией силовых структур по выявлению фактов незаконной добычи. А здесь мы имеем полный правовой вакуум в отношении полезных ископаемых, извлеченных из недр (в том числе и для технологического опробования) на оценочной стадии до прохождения гос. экспертизы. Вторая составляющая — это регулярно обсуждаемый вопрос о разрешении (возобновлении) института «вольноприносительства». Каких только взглядов и идей не высказывается на эту тему: и то, что “государство боится вольноприносителей”, и то что “вот раньше в 50-х годах «боны» получали” и т.д.. Нужно признать, да это было. Но! Это было совершенно в других социально-экономических условиях послевоенного государства, у которого львиная доля золотого запаса ушла на оплату поставок по «лендлизу», а объёмы добычи предприятиями оставляли желать лучшего. Обсуждение этой темы в современных условиях лучше всего начать с новости Центробанка: Банк России объявил, что приостанавливает покупки золота на внутреннем рынке с 1 апреля 2020 года. Они активно осуществлялись с 2014 года, и ЦБ накопил золота на $120 млрд. К 1 марта 2020 года доля золота в международных резервах ЦБ достигла 21% . Ну и кто и у как будет скупать золото у “вольноприносителей” в условиях его перепроизводства? Рассматривается вопрос о предоставлении права экспортных продаж золота. Но это для крупных предприятий и не имеющих проблем с нарушениями закона. А частные лица и мелкие артели куда собираются сдавать добытое золото? Таким образом, в современных экономических условиях вопрос «вольного приноса» ни в какой мере не окажет существенного влияния на экономику в отрасли. Это вопрос либо некоторой самозанятости свободных трудовых ресурсов, либо – развлекательно туристический. Хотя он несомненно имеет свое право на существование.

Но давайте отвлечемся от этой “вольноприносительной” новости. Все меняется. Представим, что мы вернулись к условиям, когда Центробанк без ограничений скупает золото. Какие вопросы и проблемы нужно будет решить в отношении «вольного приноса»? Вопрос о незаконной добыче золота и так называемом «вольном приносе» следует разделить на две составляющие.
Первая составляющая, это собственно наличие криминогенного фактора в лице «чёрных старателей», осуществляющих незаконную добычу золота и «черных скупщиков» золота. Такая порочная практика существовала всегда, в том числе и в советский период. Представление о том, что принятие пакета нормативных документов, разрешающих так называемый «вольный принос», приведёт к исправлению криминогенной ситуации несостоятельны. Если жёстко не навести в районе добычи порядок, то обязательно найдутся те, кто будет грабить старателей на участках или на пути к кассе, или после получения денег, или обложит данью сдающих металл. По имеющимся сведениям, наиболее активно «чёрные старатели» осуществляют незаконную добычу золота совсем не на старых отработках или остаточных «неудобицах», а на объектах нераспределённого фонда, стоящих на балансе, иногда и на лицензионных площадях, вступая в конфликт с законными владельцами участков недр. В этой связи, совершенно невозможно идти по пути простой легализации сдачи золота физическими лицами без объяснения законности его происхождения.
Вторая составляющая заключается в экономической целесообразности внесения в законодательные акты поправок и дополнений разрешающих и регулирующих индивидуальную деятельность физических лиц направленную на поиски и добычу золота в пределах участков, не представляющих интерес для добычи в промышленных масштабах, что в некоторой степени будет обеспечивать «самозанятость» части трудовых ресурсов. Эта проблема в среде горно-геологической общественности муссируется уже более 10 лет и пока не находит решения, так как является достаточно сложной и требует принятия пакетных изменений в ряд законодательных и подзаконных актов. Обсуждение этого вопроса нацелено именно на разрешение индивидуальной трудовой деятельности физических лиц в сфере оборота благородных металлов, то позвольте высказать некоторые предложения и мысли по этой тематике:

  1. Золотоприёмные кассы должны быть исключительно государственные, так как наличие частных касс не снимет криминальные риски. При этом они должны быть обеспечены правоустанавливающими и инструктивными документами, квалифицированным персоналом и охраной, а так же оснащены сертифицированной измерительной аппаратурой, позволяющей определять количество и качество (пробность) сдаваемого металла.
  2. Участки для индивидуальной добычи золота физическими лицами могут быть предоставлены исключительно на территориях, содержащих золото в незначительных количествах и не представляющих интереса для промышленной добычи с целью недопущения «хищнической» отработки. Размещение и оконтуривание (выделение) таких территорий производится федеральным органом – распорядителем недр (Роснедра) и согласовывается с органами местного самоуправления. Добыча допускается только с применением технических средств малой механизации и не может проводиться с помощью промышленного оборудования.
  3. После выделения территорий их целесообразно разбивать на равновеликие участки имеющие индивидуальные идентификационные данные. Например 1 участок площадью порядка 100 м2 с установлением уплаты гос. пошлины в размере 1500 – 2000 руб. за участок в год. Физическому или юридическому лицу может быть предоставлено любое количество таких участков (смежных или раздельных) при условии оплаты гос. пошлины и незанятости их другими пользователями. В качестве подтверждения права пользователю на каждый участок выдаются лицензия соответствующего образца (который также нужно разработать) содержащая идентификационный номер участка и координаты угловых точек и специальные знаки для разметки и определения участка на местности. Последнее действие – обязанность пользователя. В пределах участков пользователь вправе осуществлять действия связанные с поиском и добычей золота неучтенного гос. балансом.
  4. Основным документом регулирующим правовые основы отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения является федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» №41-фз от 26.03.1998г (в редакции от 02.05.2015г. №111-фз). Этот закон содержит отсылочные нормы на федеральный закон “О недрах» от 21.02.1992г. №2395-1 (в редакции от 13.07.2015г. №233-фз), регулирующий через систему государственного лицензирования предоставление права на геологическое изучение и добычу драгоценных металлов, а также вопросы собственности. Так же закон содержит отсылочные нормы на документы, регулирующие правила учёта, хранения и совершения операций с минеральным сырьём, Правила учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, а также ведения соответствующей отчетности (Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2000 г. № 731).
  5. Порядок совершения операций с минеральным сырьем, содержащим драгоценные металлы, до аффинажа (Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 1998 г. № 1419).
  6. Кроме вышеперечисленных документов должны быть подготовлены и внесены изменения в Приказы МПР, регулирующие отношения лицензирования и недропользования.
  7. Все случаи, описанные в вышеуказанных нормативных документах относятся только к Субъектам деятельности (юридическим лицам), которым предоставлено право на геологическое изучение, разведку и добычу минерального сырья, содержащего драгоценные металлы и никак не описывают деятельность физических лиц.
  8. Для случаев, когда Субъектам деятельности (физическим лицам) будет предоставлена возможность добывать и сдавать золото необходима разработка новых правил.
  9. Кроме того, необходимо сразу разработать поправки в «Налоговый кодекс». Понятно, что лица осуществляющие добычу полезных ископаемых и получающие доход от деятельности должны осуществлять налоговые платежи. Нужно определить для них порядок и параметры налогообложения.
  10. Так же, скорей всего, потребуется вносить изменения и дополнения в природоохранные нормативные акты, которые призваны регламентировать деятельность «вольноприносителей».

Выводы из всего вышеизложенного:

  • Вопрос освоения техногенных образований актуален;
  • Вопрос освоения техногенных образований требует специфических подходов, отличных от подхода к природным объектам;
  • Вопрос освоения техногенных образований в первую очередь должен быть ориентирован на ликвидацию накопленного экологического вреда;
  • Вопрос освоения техногенных образований, требующих разработки принципиально новых технологий обогащения и извлечения полезных компонентов и нацеленный на улучшение экологии, должен решаться путем установления особого режима налогообложения.

Для решения описанных проблем возможны два пути:

  1. Совершенствование нормативной базы путем внесения изменений в закон «О недрах» и иные нормативные документы, которые бы дали юридическое определение техногенным образованиям и определенный порядок работы с такими участками.
  2. Работа научного и профессионального геологического сообщества по разработке и утверждению классификации техногенных образований, разработка для каждого класса общепринятых и утвержденных методических рекомендаций и инструкций.

Достижение поставленной цели наиболее вероятно и возможно путём разумного и сбалансированного сочетания всех этих путей.

В качестве конкретных шагов, направленных на решение проблем освоения техногенных образований предлагается считать следующие:

  1. В поправках к Федеральному закону от 21.02.1992 (ред. от 27.12.2019) № 2395-1 “О недрах”, касающихся повторного освоения горно-промышленных отходов, разделить отходы от добычи и переработки коренных руд (породы вскрыши, отвалы забалансовых руд, хвосты обогащения и пр.) и техногенные россыпи, как в определении, так и при разработке нормативно-правовых актов.
  2. В поправках к Федеральному закону от 21.02.1992 (ред. от 27.12.2019) № 2395-1 “О недрах” предусмотреть возможность федеральной государственной собственности, частной и в иных формах собственности на полезные ископаемые, извлеченные из недр в результате проведении аналитических исследований до проведения Государственной экспертизы запасов при поисках, оценке и разведке.
  3. Пересмотреть нормативно-правовые акты, касающихся переоценки и повторного освоения техногенных россыпей, а именно:
    1. считать техногенной такую россыпь, на которую ранее выдавалась лицензия и где были погашены балансовые запасы;
    2. при выдаче лицензии на повторную отработку техногенных россыпей исключить требование полной разведки россыпи, а также экспертизы запасов и постановки их на баланс;
    3. налог на добычу полезных ископаемых при отработке техногенных россыпей платить с добытого металла;
    4. узаконить на техногенных россыпях совмещение разведки и эксплуатации, как вариант — применение разведочно-эксплуатационных полигонов.
  4. Упростить (облегчить) доступ к техногенным россыпям и мелким не промышленным россыпям индивидуальных старателей с целью расширения рынка рабочих мест для населения в регионах с активной россыпной золотодобычей, в недавнем прошлом, для чего законодательно обеспечить работу золото-приемных касс.
  5. В части снижения экологической нагрузки от горно-промышленных отходов прошлых лет необходима разработка и реализация региональных программ их учета и изучения на предмет обезвреживания и утилизации

Надеемся, что данная статья была вам интересна и просим вас принять участие в голосовании в отношении предлагаемых в статье конкретных шагов направленных на решение проблем освоения техногенных образований. По итогам голосования нами будет подготовлена резолюция для дальнейшего представления на заседании Высшего Горного Совета НП «Горнопромышленники России»

Для участия в голосовании перейдите по ссылке: страница голосования